06-06-2003


Op 11 april jl. hebben de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Defensie het parlement geďnformeerd over het voornemen van de regering de wenselijkheid en de mogelijkheid van Nederlandse deelneming aan een stabilisatiemacht in Irak na beëindiging van het conflict te onderzoeken (23432, nr. 105). Op 16 mei jl. heeft de Ministerraad besloten een verkenningsmissie naar Irak te zenden. Dit besluit is schriftelijk meegedeeld aan de Tweede Kamer. Mede met het oog op nader overleg met de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie informeren wij u hierbij, mede namens de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, conform artikel 100 van de Grondwet en aan de hand van het Toetsingskader 2001, over het besluit van de regering van 6 juni jl. tot een bijdrage van een bataljon mariniers, en de daarbij behorende ondersteunende eenheden aan de multinationale stabilisatiemacht voor Irak.

Kern van het besluit
Het kabinet heeft tijdens de vergadering van de Ministerraad van 6 juni jl. besloten met een bataljon mariniers en de daarbij benodigde ondersteunende eenheden bij te dragen aan een multinationale stabilisatiemacht voor Irak voor de duur van zes maanden, met de mogelijkheid tot verlenging. Verlenging van de Nederlandse bijdrage, naar het zich laat aanzien wederom voor een periode van zes maanden, vergt een nieuw besluit. De Nederlandse eenheden zullen, op verzoek van de Britten, worden ingezet in het zuiden van Irak, in de provincie Al-Muthanna (zie bijgevoegd kaartje). Deze provincie valt onder de verantwoordelijkheid van een Britse divisie. De operationele commandolijn loopt derhalve via het Britse divisie-hoofdkwartier en vervolgens via het Amerikaanse hoofdkwartier in Bagdad naar het Amerikaanse Central Command (CENTCOM), dat de militaire aansturing coördineert.

In deze brief wordt nader ingegaan op de aandachtspunten die in het Toetsingskader zijn opgenomen.

Gronden voor deelneming
De Nederlandse opvatting ten aanzien van het conflict in Irak is op 18 maart jl. verwoord in een brief aan de Kamer. In deze brief stelde de regering onder meer dat zij zich zou concentreren op de aanpak van problemen in de fase na het conflict. Een militaire bijdrage zou in dit geval overwogen worden.

In de situatie die in Irak is ontstaan na het door de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk geleide militaire optreden, en het verdwijnen van het regime van Saddam Hoessein, zal vergaande internationale betrokkenheid – ook op militair vlak – vereist zijn. Mede met het oog op de stabiliteit in de regio zijn het behoud van de territoriale integriteit van Irak evenals binnenlandse veiligheid en stabiliteit van groot belang. Veiligheid en stabiliteit zijn ook voorwaarden voor humanitaire hulpverlening en de wederopbouw van het land. Mede hierdoor zal het Iraakse volk zo snel mogelijk in staat kunnen worden gesteld te beslissen over zijn eigen politieke toekomst en zullen verantwoordelijkheden zo snel mogelijk kunnen worden teruggegeven aan de daartoe geëigende Iraakse instellingen. Niet alleen in de onmiddellijke nasleep van de militaire campagne, maar ook in de periode tot aan de installatie van een volledig bevoegde, representatieve Iraakse regering, is de presentie van een multinationale stabilisatiemacht in Irak een vereiste.

Mede als gevolg van intensieve Nederlandse contacten met leden van de Veiligheidsraad bevat de op 22 mei jl. in de Veiligheidsraad aangenomen resolutie bepalingen over bijdragen van lidstaten aan de stabiliteit en veiligheid in Irak. Zo wordt in de preambule van de resolutie de bereidheid van lidstaten verwelkomd “bij te dragen aan de stabiliteit en veiligheid in Irak door het ter beschikkingstellen van personeel, materieel en andere middelen onder bestuurlijke verantwoordelijkheid van de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk zijnde “de Autoriteit”. De resolutie stipuleert dat landen die een dergelijke bijdrage leveren niet worden aangemerkt als bezettende mogendheid. Tevens wordt een beroep gedaan op alle lidstaten en betrokken organisaties om het volk van Irak bij te staan bij de wederopbouw van het land, de hervorming van de overheidsinstanties en het creëren van stabiliteit en veiligheid in overeenstemming met de resolutie.

VN-Veiligheidsraadresolutie 1483 vormt daarmee naar het oordeel van de regering de politieke en juridische basis voor de deelneming aan de stabilisatiemacht die onder gezag van de Autoriteit in Irak zal optreden.

Politieke aspecten

Politieke ontwikkelingen
Onder het Ba’ath regime van Saddam Hoessein was in Irak alle macht geconcentreerd in de handen van de president en een kleine kring trouwe, grotendeels soennitische aanhangers. Door het systeem van onderdrukking en omkoping werd de macht van de centrale overheid gehandhaafd. De in vrijwel alle geledingen van de maatschappij doorgedrongen Ba’ath-partij speelde hierbij een cruciale rol. Na vierentwintig jaren van absolute Ba’ath dictatuur onder het bewind van Saddam Hoessein is met de val van zijn regime en de ontmanteling van zijn machtstructuur in Irak een vacuüm ontstaan, zowel voor wat betreft de gestructureerde uitoefening van politieke macht als de handhaving van de openbare orde en veiligheid.

De Autoriteit zet zich in om een politiek proces onder de Irakezen aan te moedigen, met het oog op de spoedige vorming van een ‘Iraqi interim administration’. Deze zal geleidelijk aan steeds meer taken moeten krijgen en het land moeten voorbereiden op verkiezingen, die op hun beurt moeten leiden tot een volledig bevoegde, representatieve Iraakse regering. Ook al hebben oppositiepartijen in ballingschap zich maanden voorbereid op een terugkeer naar Irak, zij moeten nog draagvlak winnen onder de Iraakse bevolking, die deze “vluchtelingen” deels met argwaan benadert. Daarbij is van belang dat het grootste deel van de Iraakse bevolking niet gewend is eigen politieke initiatieven te ontplooien of zich te organiseren.

Na de val van het oude regime zijn spontaan nieuwe groepen en partijen ontstaan, die de diversiteit van de Iraakse bevolking weerspiegelen Deze nieuwe organisaties beschikken echter over weinig bestuurlijke capaciteit. Dit kan er toe leiden dat voor de verwezenlijking van politieke wensen de weg van het geweld wordt gekozen. Bij afwezigheid van volwaardige instellingen om de openbare orde en veiligheid in het hele land voortdurend te waarborgen is de huidige situatie fragiel en potentieel explosief.

De bestuurlijke rol die de Autoriteit in deze situatie op zich heeft genomen is weliswaar noodzakelijk, maar slechts van tijdelijke aard. Het doel is zo snel mogelijk het bestuur over Irak weer aan de Irakezen zelf over te dragen. Om dit te bereiken zijn nieuwe politieke structuren en instellingen noodzakelijk die representatief dienen te zijn, met andere woorden die rekening houden met de diversiteit en complexiteit van de Iraakse samenleving. De Autoriteit is zowel op nationaal als op lokaal (provinciaal) niveau verantwoordelijk voor de politieke en bestuurlijke wederopbouw van Irak. Met deze wederopbouw is door de Irakezen in samenwerking met de Amerikanen een begin gemaakt. Op 15 en 28 april jl. hebben respectievelijk in Nasiriyah en Bagdad bijeenkomsten plaatsgevonden waarvan de meeste deelnemers behoorden tot partijen die tot voor kort uitsluitend buiten Irak actief waren. Deze bijeenkomsten leveren een bijdrage aan een politiek proces dat moet leiden tot de formatie van een federale, representatieve, democratische staatsvorm. De shi’itische groepering “Supreme Council of the Islamic Revolution Iraq” (SCIRI) – die jarenlang zijn hoofdkwartier in Teheran had - had uit protest tegen de Amerikaanse aanwezigheid geweigerd aan de eerste bijeenkomst in Nasiriyah deel te nemen. Bij de tweede bijeenkomst was zij wel aanwezig. Een derde bijeenkomst, die was voorzien voor begin juni, is geannuleerd. Tevens heeft de Autoriteit besloten om de vorming van een ‘Iraqi interim administration’ tot juli a.s. uit te stellen.

De shi’ieten – die met ongeveer 55 – 60 procent de meerderheid van de Iraakse bevolking vormen – hebben in het verleden relatief weinig politieke invloed kunnen uitoefenen. In hoeverre ruimte wordt geboden aan de aspiraties van dit deel van de bevolking is potentieel een van de belangrijkste bronnen factoren voor de toekomstige stabiliteit van het land.

Bij de inspanningen om spoedig een Iraaks bestuur op te zetten moet met name rekening worden gehouden met de diversiteit van de Iraakse bevolking. In grote lijnen moet hierbij gedacht worden aan de volgende etnische en religieuze onderscheidende factoren: die tussen Arabieren, Koerden, Turkmenen en de verschillende christelijke groepen, waaronder Assyriërs en Chaldeeërs. Naar religie worden in Irak binnen de islam soennitische en shi’itische moslims onderscheiden. Daarnaast kent de christelijke minderheid verschillende denominaties en linguďstische groepen, en zijn er ook kleine minderheden van Mandeeën en Yezidi’s. Voor veel Irakezen, met name buiten de grote steden, spelen ook stamverbanden en regionale herkomst een rol.

Geen van deze onderscheiden kan als een absolute scheidslijn worden opgevat, al was het maar omdat politiek-ideologische overtuigingen en sociale verbanden en belangen Irakezen over de verschillen tussen deze groeperingen heen aan elkaar kunnen verbinden.

De Koerden vormen ongeveer 20 procent van de totale Iraakse bevolking. Centraal-Irak is Arabisch en overwegend soennitisch en Zuid-Irak is overwegend shi’itisch. Langdurige afwezigheid van centraal gezag zou ertoe kunnen leiden dat de verschillende groeperingen in bepaalde gebieden naar de macht zullen streven. Dit zou, mede gezien de strijd die vermoedelijk hiermee gepaard zal gaan, vergaande gevolgen hebben voor de gehele regio.

Turkije vreest wegens de eigen Koerdische problematiek voor separatistische ontwikkelingen in Noord-Irak. Voor Iran is de strategische machtsverschuiving een belangrijke veiligheidszorg. Iran heeft een intensieve band met de Iraakse SCIRI en heeft een goede relatie met de Iraakse Koerdische partij, de Patriottische Unie Koerdistan (PUK). Saoedi-Arabië houdt rekening met Iraanse invloed op de shi’itische bevolking in zijn buurland. Daarnaast zijn alle Arabische landen om Arabisch-nationalistische redenen hevig gekant tegen Turkse en/of Iraanse expansie in Irak. Zij zijn tevens gekant tegen een lange Amerikaanse aanwezigheid in Irak.

Veiligheidssituatie
De bestaande Iraakse veiligheidsstructuren zijn formeel opgeheven en grotendeels uiteengevallen. Een deel daarvan, met name de veiligheidsdiensten, heeft zich volledig gediskwalificeerd. De meeste veiligheidsstructuren zullen derhalve weer van de grond af moeten worden opgebouwd. Op sommige locaties heeft de plaatselijke politie weer enkele taken opgepakt.

De huidige veiligheidssituatie in Irak als geheel is nog niet stabiel. Er is echter sprake van verbetering en het dagelijks leven toont in sommige plaatsen inmiddels weer tekenen van normalisering. Daarbij zijn er verschillen tussen de regio’s. In de zuidelijke en noordelijke provincies is de situatie thans duidelijk beter dan in centraal Irak. De situatie in Bagdad en omgeving is op dit moment het meest onzeker, getuige de aanhoudende plunderingen, beschietingen en overvallen ondanks de Amerikaanse presentie in de hoofdstad. Zuid-Irak kent op dit moment een relatief rustiger veiligheidssituatie (zie verder onder ‘militaire aspecten’). Ook Noord-Irak lijkt relatief rustig, ondanks enige spanning tussen de verschillende bevolkingsgroepen. Er moet echter rekening mee worden gehouden dat daar waar relatieve rust bestaat de situatie onverwacht kan verslechteren.

Rol VS, VK en VN
In VN-Veiligheidsraadresolutie 1483 worden de bijzondere bevoegdheden, verantwoordelijkheden en verplichtingen van de bezettingsmachten erkend. De Autoriteit wordt opgeroepen het welzijn van het Iraakse volk te bevorderen door effectief bestuur van het grondgebied, in het bijzonder door herstel van veiligheid en stabiliteit en het scheppen van voorwaarden waardoor het Iraakse volk in vrijheid de eigen politieke toekomst kan bepalen. Hiertoe zal een ‘Iraqi interim administration’ worden opgericht, die in samenwerking met de Autoriteit en de VN de weg vrij moet maken voor een nieuw representatief Iraaks bestuur.
De resolutie verzoekt de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties (SGVN) Kofi Annan een Speciale Vertegenwoordiger voor Irak te benoemen. Inmiddels heeft de SGVN de Braziliaan Sergio Vieira de Mello, die eerder betrokken was bij de wederopbouw van Kosovo en Oost-Timor, als Speciale Vertegenwoordiger voor Irak benoemd. De benoeming geldt voor vier maanden. De Mello verwacht zeer spoedig naar Irak af te reizen en blijft tegelijkertijd zijn huidige functie als Hoge Commissaris voor de Mensenrechten vervullen. De Mello dient gecoördineerd met de Autoriteit taken te vervullen op het gebied van onder meer humanitaire hulp, reconstructie, het bevorderen van mensenrechten en justitiële hervorming. Daarnaast werkt hij mee aan het totstandkomingsproces van een internationaal erkende Iraakse regering.

Na het beëindigen van het conflict hebben de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk de ‘Office of Reconstruction and Humanitarian Aid’(ORHA) ingesteld, inmiddels omgedoopt in ‘Coalition Provisional Authority’ (CPA). De CPA heeft de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor Irak en zal, via CENTCOM en de divisiecommandanten de militaire eenheden in het land aanspreken op hun taken en verantwoordelijkheden. Indien de CPA bij de ontplooiing van de Nederlandse eenheden onvoldoende vertegenwoordigd is in de provincie, zal het Verenigd Koninkrijk de bestuurlijke verantwoordelijkheid namens de Autoriteit op zich nemen.

Rol van de militaire operatie in het politieke proces
De stabilisatiemacht zal een noodzakelijke ondersteunende rol moeten vervullen voor het politieke proces, door zich in te zetten voor de veiligheid en de binnenlandse stabiliteit in Irak die beide een voorwaarde zijn voor het wederopbouwproces. De stabilisatiemacht wordt geleid door de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk en operationeel aangestuurd door de commandant van het Amerikaanse hoofdkwartier ‘Central Command’ (CENTCOM) in Tampa. De landen die deel uit maken van de stabilisatiemacht zullen hun werkzaamheden uitvoeren onder de Autoriteit, zoals is vastgelegd in resolutie 1483. De Autoriteit streeft er naar deze taken zo snel mogelijk over te dragen aan de te vormen overgangsregering die op haar beurt zal moeten worden opgevolgd door een vrij verkozen, representatieve Iraakse regering.

Economische ontwikkelingen
De economie van Irak verkeert in een deplorabele toestand na decennia van economisch wanbeleid. Echter, met een van de belangrijkste oliereserves in de wereld, een relatief goed opgeleide beroepsbevolking en vruchtbare landbouwgronden heeft Irak de potentie zich betrekkelijk snel economisch te herstellen. Belemmering hierbij kan de overgang naar een vrije markt zijn, vooral op het gebied van de voedselvoorziening. Voor het conflict was 60 procent van de bevolking volledig afhankelijk van voedseldistributie door middel van het systeem dat in het kader van het Olie-voor-Voedsel programma is opgezet. Ongeveer 90 procent was gedeeltelijk afhankelijk van deze voedselsteun.

Op 3 juni is de huidige regeling van het Olie-voor-Voedsel programma afgelopen. In resolutie 1483 is echter geregeld dat het Olie-voor-Voedsel programma op soortgelijke wijze wordt voortgezet tot 22 november van dit jaar en dan zal worden beëindigd. Dertig dagen voor het einde van deze periode zal de SGVN verslag uitbrengen waarin ook alle maatregelen worden voorgesteld voor de definitieve afsluiting en overdracht van de resterende verantwoordelijkheden aan de Autoriteit. De verlenging maakt de voortzetting van onderdelen van het programma mogelijk en draagt bij aan de verlichting van humanitaire noden en aan wederopbouwactiviteiten.

De verkoop van olie valt ook in de nieuwe resolutie niet binnen het Olie voor Voedsel programma. De export van olie en het besteden van de inkomsten zijn op andere wijze geregeld. Omdat de sancties in de nieuwe resolutie grotendeels worden opgeheven kan export van olie met onmiddellijke ingang starten. De opbrengsten daarvan worden gestort in een wederopbouwfonds (‘Development Fund for Iraq’).

Humanitaire ontwikkelingen, vluchtelingen en wederopbouw
De humanitaire situatie in Irak is al geruime tijd over de hele linie zorgwekkend. Van een grootschalige humanitaire ramp in Irak is weliswaar geen sprake, maar deze kan onder de huidige omstandigheden nog steeds ontstaan. De primaire publieke voorzieningen zoals het gezondheidssysteem, de toevoer van water en elektriciteit en de vuilophaal zijn nog steeds grotendeels buiten gebruik of verkeren in zeer slechte staat, waardoor grote delen van de bevolking in een precaire situatie verkeren. Als gevolg van het ontbreken van de toevoer van schoon water, lijden in het zuiden veel kinderen aan diarree en zijn er enkele gevallen van cholera geconstateerd. Herstel van orde en stabiliteit is een eerste noodzaak om de hulpverlening in het gehele land op gang te brengen. Waterzuiveringsinstallaties, riolering, elektriciteitscentrales en ziekenhuizen moeten bovendien permanent worden beschermd tegen plunderingen en vernielingen. Transport van noodhulpgoederen ondervindt over de weg nog problemen vanwege de onvoorspelbare veiligheidssituatie. Momenteel vinden regelmatig humanitaire vluchten plaats tussen Larnaka (Cyprus), Amman (Jordanië) naar Basra en Bagdad in Irak ten behoeve van de humanitaire hulpverlening.

Als gevolg van het militair ingrijpen in Irak zocht een aantal burgers, vooral vanuit de grote steden, toevlucht tot onderdak elders in het land. In Centraal- en Zuid-Irak zijn de opgezette kampen voor ontheemden thans echter bijna leeg. Definitieve sluiting van de locaties lijkt slechts een kwestie van tijd. Tijdens en na het militair ingrijpen in Irak is geen sprake geweest van grote aantallen vluchtelingen. Aan de Jordaans-Iraakse grens bevinden zich zo’n tweeduizend vluchtelingen, voornamelijk Iraniërs en Palestijnen, en in de buurlanden Syrië en Jordanië bevinden zich slechts enkele tientallen vluchtelingen in de daarvoor door UNHCR ingerichte opvangkampen.

In Irak bestaat na het regime van Saddam Hoessein, twaalf jaar sancties en het recente gewapende conflict, grote noodzaak aan wederopbouw van de economie, (sociale) infrastructuur en overheidsstructuren. Een veilige omgeving is de belangrijkste voorwaarde voor duurzame wederopbouw. Dit is niet alleen zo omdat hulpverleners hun werk alleen kunnen doen wanneer de veiligheid is gegarandeerd, maar ook omdat vertrouwen in blijvende stabiliteit leidt tot particulier initiatief en investeringen van binnen- en buitenland aantrekt.

De wederopbouw van Irak staat nog in de kinderschoenen. Er is door een aantal landen en uit restfondsen van het Olie-voor-Voedsel programma geld beschikbaar gesteld voor wederopbouw. De Verenigde Staten heeft tot nu toe de grootste bijdrage geleverd. Die fondsen worden via ‘United States Agency for International Development’ (USAID) besteed. USAID heeft daarvoor reeds een aantal contracten gesloten met bedrijven op het terrein van watervoorziening en gezondheidszorg. Nederlandse bedrijven dingen mee om als onderaannemer deel te nemen. In Irak is een begin gemaakt met de herstart van de olieproductie, tot 22 mei jl. alleen voor binnenlands gebruik. Nu de sancties zijn opgeheven kan de olie ook naar het buitenland worden verhandeld. De opbrengsten daarvan gaan dienen als financiële bron voor de reconstructie middels het genoemde ‘Development Fund for Iraq’. De controle hierop zal worden uitgevoerd door onafhankelijke accountants, met advisering en monitoren door een onafhankelijke internationale raad van vertegenwoordigers van de SGVN, de President van de Wereldbank, de Algemeen Directeur van het ‘Arab Fund for Social and Economic Development’ en de Directeur van het IMF.

Op 29 april jl. is in Washington door de bewindvoerders besloten dat het management van de Wereldbank mag besluiten op welk moment zij wil starten met de ‘needs assessment’ in Irak. Daarmee is voor de Wereldbank de weg vrij om te beginnen met een inventarisatie van noodzakelijke wederopbouwactiviteiten en met het opstellen van een wederopbouwplan voor Irak. Hieraan zal door de Speciale Gezant van de SGVN, in samenwerking met de Autoriteit en vervolgens de te vormen overgangsregering, uitvoering moeten worden gegeven. Ook het IMF is betrokken bij de wederopbouw. Zijn betrokkenheid betreft onder meer advisering over monetaire aangelegenheden en de inventarisatie van de schuldenlast van Irak. Om de doorstart van Irak mogelijk te maken bepleitte Nederland een tijdige discussie over Iraks’ enorme schuldenprobleem, allereerst in Club van Parijs-verband over de bilaterale schulden van het land. Op de bijeenkomst van 24 april jl. van de Club van Parijs werd deze lijn ingezet doordat werd besloten dat, als eerste aanzet, een ‘comprehensive assesment’ zal worden gemaakt van de Iraakse schuldensituatie ten aanzien van Club van Parijs-crediteuren.

Overigens bepleiten enkele landen dat er, gekoppeld aan internationale overeenstemming over de schulden van Irak, een regeling komt voor de bestaande, door de regering van Saddam Hoessein afgesloten, contracten. Omdat zowel met betaling van schulden als met de genoemde contracten grote belangen zijn gemoeid, bestaat de kans dat dit in de toekomst tot spanningen rond de wederopbouw leidt.

In Nederland bestaat een speciale “Task Force” Irak waarin het Nederlands bedrijfsleven is georganiseerd en waarvan het VNO-NCW en het Nederlands Centrum Handelsbevordering het secretariaat voeren. Deze “Task Force” bundelt bedrijven die een rol willen spelen in de wederopbouw van Irak. Het ministerie van Economische Zaken heeft voor ondersteuning van dit laatste drie miljoen Euro gereserveerd. Inmiddels is de Nederlandse ambassade in Bagdad gereactiveerd.

Om wederopbouw mogelijk te maken is behalve stabiliteit en veiligheid ook herstructurering van de juridische sector van belang. Nederland overweegt om met name op dat vlak een bijdrage leveren door expertise beschikbaar te stellen op het gebied van minderhedenbeleid en de verankering daarvan in een nieuw op te stellen grondwet. Via de EU wordt ook een inzet in politie en justitie sectoren bepleit.

Mandaat / Juridische grondslag
De grondslag voor het uitzenden van Nederlandse troepen naar Irak is gelegen in Resolutie 1483 van de VN-Veiligheidsraad. De Regering is van oordeel dat de bepalingen van deze resolutie voorzien in een dergelijke grondslag. De resolutie is expliciet gebaseerd op hoofdstuk VII van het VN-Handvest, en roept in haar eerste paragraaf lidstaten en organisaties op "to assist the people of Iraq in their efforts to reform their institutions and rebuild their country, and to contribute to conditions of stability and security in Iraq in accordance with this resolution". Meer in het algemeen roept de voorlaatste operationele paragraaf van Resolutie 1483 lidstaten alsmede internationale en regionale organisaties op "to contribute to the implementation of this resolution". Het verslag van de bijeenkomst van de Veiligheidsraad waarbij deze resolutie werd aangenomen maakt duidelijk dat brede overeenstemming bestond over het uitgangspunt dat met deze resolutie een grondslag wordt gegeven voor het zenden van troepen door lidstaten naar Irak, binnen het aangegeven kader van de resolutie.

De resolutie maakt in haar preambule duidelijk dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de Verenigde Staten en het Verenigde Koninkrijk die in de hoedanigheid van bezettende mogendheid actief zijn in Irak, en staten die niet die hoedanigheid hebben. Deze vaststelling door de Veiligheidsraad in een resolutie aangenomen onder Hoofdstuk VII van het VN-Handvest moet worden opgevat als een gezaghebbend oordeel over de status van de deelnemende staten, een oordeel dat verplichtend is voor de VN lidstaten.

Paragraaf 5 van de resolutie doet een duidelijke oproep ("calls upon") aan alle betrokken landen (inclusief de landen die niet als bezetter aanwezig zijn) "to comply fully with their obligations under international law including in particular the Geneva Conventions of 1949 and the Hague Regulations of 1907". Nederland zal aan deze oproep gehoor geven.

Deelnemende landen
Het leeuwendeel van de stabilisatiemacht voor Irak zal door de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk worden geleverd. Australië heeft besloten wegens lopende verplichtingen in Oost-Timor niet ook deel te zullen nemen aan de stabilisatiemacht. Hierbij volgt een overzicht van de bijdragen die andere landen overwegen of reeds daartoe besloten hebben:

 Denemarken: verkenners/ medisch 380 man·
 Italië: 3000 man·
 Polen:· 1500 man
 Portugal: 120 man militaire politie·
 Spanje: bataljon plus· helikopters (maximaal 1350 man)
 Slowakije: geniecompagnie (80 man)·
· Tsjechië: hospitaalploeg en transporthelikopters
 Roemenië 700 man·

· Noorwegen: 100 man genie eenheid
 Hongarije 300 man·
 Oekraďne· brigade

Voorts hebben Bulgarije, Slovenië, Albanië, Estland, Thailand, Filippijnen, Letland, Litouwen, Honduras, Dominicaanse Republiek, Fiji eilanden toegezegd interesse te hebben in het leveren van een bijdrage aan de stabilisatiemacht.

Polen zal binnen de stabilisatiemacht de leiding krijgen over een sector binnen Irak. De Noord Atlantische Raad stemde op 21 mei jl. in met ondersteuning van Polen hierbij, en heeft zijn militaire autoriteiten de opdracht gegeven ter zake concrete voorstellen uit te werken. Uitdrukkelijk gesteld is dat de missie in Irak geen NAVO vlag draagt.

Invloed
De stabilisatiemacht bestaat uit een coalitie van deelnemende landen die wordt aangevoerd door de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk. Het is van belang dat de overige troepenleverende landen voldoende betrokken zijn bij de algemene politiek-militaire beleidsbepaling van de veiligheidsmacht en de informatie-uitwisseling. Daartoe zal door het Verenigd Koninkrijk voor wat betreft de Britse sector een “Committee of Contributors” in het leven worden geroepen, die een nauwe consultatie tussen vertegenwoordigers van regeringen mogelijk zal maken, analoog aan de procedure die door de Britten is opgezet voor ISAF en thans ook door Nederland en Duitsland wordt gevolgd voor ISAF. Troepenleverende landen zullen via nationale vertegenwoordigers in het operationele hoofdkwartier betrokken zijn bij de militaire commandovoering.

Militaire aspecten

Tijdens het planningsproces ter voorbereiding van een mogelijke Nederlandse bijdrage is zo veel mogelijk rekening gehouden met de ervaringen van eerdere operaties. Gelet op overeenkomsten in samenstelling met de Nederlandse bijdrage aan United Nations Mission in Ethiopië and Eritrea (2000-2001), is met name aandacht besteed aan de geleerde lessen van deze operatie. Conform de richtlijnen van de Chef Defensiestaf zal na beëindiging van de Nederlandse bijdrage aan de stabilisatiemacht in Irak een evaluatierapport worden aangeboden aan de Tweede Kamer.

Haalbaarheid
Opstelling van de partijen

Er is in Irak sprake van etnische en religieuze verschillen en van sociale verschillen tussen de stedelijke en de plattelandsbevolking en tussen de verschillende stammen. In de provincie Al-Muthanna is de bevolking shi´itisch (zoals praktisch overal in Zuid-Irak) en grotendeels geconcentreerd langs de Eufraat. Binnen de shi`itische bevolkingsgroep bestaan diverse stromingen. Hun politieke activiteiten in de provincie Al-Muthanna zijn tot nu toe beperkt. Op de achtergrond speelt de shi’itische bevolkingsgroep wel een actieve rol bij de benoeming van overheidsfunctionarissen en bij de organisatie van lokale stemmingen.

Thans wordt gewerkt met tijdelijk aangestelde lokale bestuurders. De huidige - tijdelijke - regionale leider, sjeik Sammi, komt voort uit een gerespecteerde stam en wordt gesteund door de Verenigde Staten. Hij is onlangs uit ballingschap naar Irak teruggekeerd. Overige lokale leiders komen zowel voort uit de stammen als uit de religieuze groeperingen.

De stadsbevolking is in het algemeen de best ontwikkelde bevolkingsgroep, maar zij is ondervertegenwoordigd in de lokale besturen. Er bestaat onder de inwoners van de steden steun voor de Autoriteit. Voor het behoud hiervan is echter de zichtbare verbetering van de levensomstandigheden cruciaal.

Weer en terrein In een groot deel van Irak heerst een woestijnklimaat met hitte en droogte en koude winternachten. Vrijwel alle neerslag valt in de wintertijd, terwijl de zomers kurkdroog zijn. Tussen april en september loopt de gemiddelde temperatuur overdag op naar 30 tot 40 graden Celsius. Plaatselijk kunnen beduidend hogere temperaturen voorkomen 50-60 graden Celsius. In juli en augustus schijnt de zon constant en is de gemiddelde temperatuur 43 graden. Er komen zandstormen voor waardoor het zicht terugloopt tot minder dan 50 meter. Doordat het stof tot enkele kilometers hoogte kan komen, ondervindt ook het vliegverkeer soms hinder.

De provincie Al-Muthanna bestaat klimatologisch gezien uit twee delen. Tachtig procent van de provincie is woestijn, terwijl het noordelijke deel van de provincie in het stroomgebied van de Eufraat ligt. Hier liggen ook de voornaamste steden. Het inwoneraantal wordt geschat op 450.000 mensen, met de kanttekening dat de aantallen moeilijk te bepalen zijn. In de hoofdstad As-Samawah wonen ongeveer 130.000.

De klimatologische omstandigheden stellen hoge eisen aan mens en materiaal. Naast de acclimatiseringperiode voor de troepen, dient op medisch en materieel vlak rekening te worden gehouden met de hitte. Het basispakket en de aanvullende medicatie en preventieve maatregelen zijn voldoende om de gezondheidsrisico’s te minimaliseren. Door de grote afstanden vergt de operatie ook in logistiek opzicht een aanzienlijke inspanning. Hier staat tegenover dat het wegennet in goede staat verkeert.

Militaire opdracht

De militaire opdracht berust op de VR-resolutie 1483 en het ´concept of operations´ van het Verenigd Koninkrijk. De doelstelling van de operatie is te assisteren bij de wederopbouw van Irak door het creëren van een veilige en stabiele omgeving. De Nederlandse bijdrage is gericht op de ondersteuning van de navolgende specifieke taken waarvoor de bestuurlijke verantwoordelijkheid berust bij de Autoriteit.

- Het herstel en de handhaving van de veiligheid en de stabiliteit;
- Het mogelijk maken van activiteiten van humanitaire organisaties;
- Het mogelijk maken van de leveranties van essentiële openbare nutsvoorzieningen en de infrastructuur die noodzakelijk zijn voor politiek en economisch herstel;
- Het ondersteunen van coalitieactiviteiten voor de beveiliging en de ontmanteling van alle locaties die verband houden met massavernietigingswapens;
- De verwijdering van restanten van het regime van Saddam Hoessein;
- De handhaving van de openbare orde;
- De beveiliging en de opslag van militaire uitrusting;
- Het beveiligen van politiebureaus, en financiële en culturele instellingen;
- Het mogelijk maken van betalingen aan lokale werknemers in de nutsvoorzieningen met fondsen van het ‘Office of Reconstruction and Humanitarian Aid’ (ORHA), inmiddels omgedoopt in ‘Coalition Provisional Authority’ (CPA).

Het Nederlandse bataljon ressorteert onder de Autoriteit. Dit resulteert in taken op het gebied van openbare orde en veiligheid en minimum leefomstandigheden. Om aan deze taken te kunnen voldoen wordt civiel-militaire samenwerkingscapaciteit (CIMIC-capaciteit) in de organisatie van het bataljon opgenomen.

Wijze van optreden
De operatie is gericht op een snelle overdracht van verantwoordelijkheden aan de Iraakse bevolking; de stabilisatiemacht is er ter ondersteuning en niet ter vervanging van Iraakse structuren. Gekozen is voor pro-actief optreden, wat wil zeggen dat zo min mogelijk met checkpoints en patrouilles wordt gewerkt en dat vooral inlichtingen en informatie de basis vormen voor het optreden. Het streven is om niet de nadruk te leggen op de militaire aanwezigheid.

Vereist militair vermogen
De Britse divisiesterkte zal worden verminderd van in totaal 43.000 man tijdens fase III (gevechtsoperaties) naar 15.000 in fase IV (stabilisatiefase). Het Britse vak bestaat uit vier provincies. Twee provincies zijn bestemd voor een Britse brigade, één voor een Italiaanse brigade en één voor het Nederlandse bataljon. Op divisieniveau blijft een Brits bataljon als reserve-eenheid met volledige gevechtscapaciteiten gehandhaafd.

De Britten achten een versterkt infanteriebataljon met specialistische ondersteuning nodig voor het uitvoeren van de taken in de provincie Al-Muthanna. De inventarisatie en de verkenningsmissie die Nederland hebben uitgevoerd, hebben dit bevestigd. De Nederlandse eenheden zullen vanuit drie locaties opereren, voorts zullen twee locaties worden ingericht voor ondersteuningsactiviteiten.

Voor de ontplooiing van de Nederlandse eenheden wordt in eerste instantie een vliegveld en een haven in Koeweit gebruikt, waarna via Basrah de logistieke verbinding naar de provincie Al-Muthanna wordt gelegd. Het streven is op korte termijn het vliegveld in Basrah in gebruik te nemen voor de instandhouding.

Geweldsinstructie (Rules of Engagement)
´Rules of Engagement´ (ROE) zijn opdrachten aan militaire eenheden die vermelden onder welke omstandigheden, voorwaarden, gradatie en wijze, geweld mag worden gebruikt. De inhoud hiervan wordt niet openbaar gemaakt. De ROE worden opgesteld op basis van militair-operationele en juridische overwegingen. Humanitair-oorlogsrechtelijke, en politieke/diplomatieke overwegingen worden hier tevens onder geschaard. Dit geschiedt aan de hand van een NAVO document waarin de richtlijnen voor ROE worden gegeven.

Conform de praktijk in andere vredesoperaties is voorzien dat Nederland de ROE overneemt van de ‘lead nation’, in dit geval het Verenigd Koninkrijk. Nederland kan wijzigingen in de geweldsinstructie aanbrengen op grond van nationale richtlijnen en overwegingen. Hoewel de ROE nog niet definitief zijn vastgesteld, streeft de regering ernaar dat deze robuust zullen zijn, hetgeen onder meer betekent dat er ruime bevoegdheden zijn voor ´force protection´ en het creëren van een veilige en stabiele omgeving. Op basis hiervan gaat de regering ervan uit dat de ROE voldoende mogelijkheden bieden om ook in geval van vijandelijkheden of ongeregeldheden de taken uit te voeren.

Bevelstructuur
De gehele operatie in Irak staat onder commando van US CENTCOM, waarbij een Coalition Forces Land Component Commander (CFLCC) vanuit Bagdad de operatie aanstuurt. Daartoe is Irak opgedeeld in vier sectoren. De sectoren in Noord-Irak en rondom Bagdad worden geleid door de Verenigde Staten. Polen heeft de leiding over een sector en het Verenigd Koninkrijk heeft de leiding over het zuiden van Irak. Het Nederlandse bataljon zal als zelfstandige eenheid onder operationale controle staan van de Britse divisie. In het kader van de NAVO-steun aan Polen is op Pools verzoek besloten enkele Nederlandse militairen in het Poolse hoofdkwartier te plaatsen. Bovendien grenst het Poolse vak aan het Amerikaanse vak en maakt de aanwezigheid van Nederlandse militairen een betere algehele coördinatie mogelijk.

Nederland behoudt overigens te allen tijde het ‘full command’ over de Nederlandse militairen. Via de contingentscommandant ter plaatse zal de Chef Defensiestaf het mandaat en de militaire opdracht van de Nederlandse militairen bewaken. Indien nodig zal hij, namens de minister van Defensie, nadere aanwijzingen geven.

Risico´s
De Militaire Inlichtingen en Veiligheidsdienst (MIVD) heeft op grond van een scala aan informatie, onder meer uit contacten met zusterdiensten, de risico’s in kaart gebracht. Vanzelfsprekend zal het risicobeeld voortdurend worden geactualiseerd.

De militaire situatie in Irak
De veiligheidssituatie in het zuiden van Irak kan als redelijk stabiel worden gekenschetst, zeker vergeleken met de situatie in Bagdad en het centrale deel van het land. De hoofdstad van Al-Muthanna, As-Samawah, kent de nodige criminaliteit, voornamelijk in de vorm van kleinschalige berovingen, autodiefstal en wapenhandel. In de loop van de maand mei is de criminaliteit afgenomen.De criminele bendes die in de provincie Al-Muthanna opereren, houden zich thans vrij rustig en vormen geen echte bedreiging voor de coalitietroepen. Er moet echter rekening mee worden gehouden dat daar waar relatieve rust bestaat de situatie onverwacht kan verslechteren.

Het Iraakse leger bestaat niet meer, maar personeel, materieel en infrastructuur zijn nog wel in het land aanwezig. Naar westerse maatstaven is het materieel niet bruikbaar voor de opbouw van een nieuw Irakees leger. Het zou evenwel door andere partijen voor eigen doeleinden gebruikt kunnen worden. Voor zover bekend zijn in de provincie Al-Muthanna voor de aanvang van de militaire interventie geen elementen van de Iraakse strijdkrachten ontplooid. Tijdens het afgelopen conflict is er in dit gebied nauwelijks gevochten. Thans is een begin gemaakt met de opbouw van een nieuwe Iraakse krijgsmacht.

Factoren die van invloed zullen zijn op de veiligheid van de stabilisatiemacht De houding van de bevolking ten opzichte van de stabilisatiemacht wordt in het algemeen als positief beoordeeld. De manier waarop en het tempo waarin het centrale en lokale gezag wordt hersteld en vooral basisnutsvoorzieningen als water, elektriciteit en veiligheid, zullen daarop echter van grote invloed zijn. Ontevredenheid over het herstel van dergelijke basisnutsvoorzieningen zal niet bevorderlijk zijn voor de steun onder de bevolking. Hierbij dient opgemerkt te worden dat de voorzieningen reeds tot het niveau van voor het conflict zijn hersteld.

Voorts moet rekening worden gehouden met restanten van het oude regime. Verschillende groepen, zoals de Fedayeen Saddam, Ba´th partijmilitie, leden van inlichtingen- en voorlichtingsdiensten en andere elementen die verbonden zijn met het oude regime, kunnen pogingen ondernemen een rol te spelen in het post-Saddam tijdperk. Naar alle waarschijnlijkheid vormen zij in het zuiden van het land een minder grote bedreiging dan in Bagdad en andere delen van centraal Irak.

Een andere factor van invloed op de veiligheid van de stabilisatiemacht is de manier waarop de verschillende politieke en religieuze groeperingen met elkaar omgaan. Rivaliteit en machtsstrijd kunnen uitmonden in het gebruik van geweld. In het zuiden van Irak proberen groeperingen hun claims kracht bij te zetten door geweld te gebruiken. In de provincie Al-Muthanna wonen behalve diverse bedoeďenstammen ook gevestigde shi’itische bevolkingsgroepen. De niet nadrukkelijke aanwezigheid van de veiligheidsmacht, in combinatie met de voortdurende druk van de internationale gemeenschap, kan wellicht eventuele onenigheden tussen rivalen beperken.

Vroegtijdige beëindiging van de missie
Vroegtijdig beëindigen van de stabilisatieoperatie kan noodzakelijk zijn wanneer het politieke proces zodanig wordt verstoord dat de vorming van een Iraakse regering onmogelijk wordt. Gezien de algehele militaire presentie van de coalitie is beëindiging van de missie om militaire redenen onwaarschijnlijk. De verantwoordelijkheid voor ´extraction´ (Brits doctrine begrip) wordt genomen door het VK en uitgevoerd door de Britse divisie.

Geschiktheid en beschikbaarheid
De Nederlandse krijgsmacht heeft eenheden die zowel geschikt als beschikbaar zijn voor deelneming aan deze operatie. Op grond van de resultaten van de verkenningsmissie bestaat er in elk geval behoefte aan:
- een mariniersbataljon;
- een geniecompagnie;
- drie Chinook transporthelikopters;
- een logistiek ondersteuningselement;
- een veldhospitaal met chirurgische capaciteit en beperkte verpleegcapaciteiten (Field Dressing Station);
- een contingentscommando;
- militaire politie;
- een liaison element bij het Britse hoofdkwartier;
- stafofficieren bij het hoofdkwartier in Bagdad, bij het Britse divisie-hoofdkwartier in Basrah en bij het Poolse divisiehoofdkwartier;
- CIMIC-capaciteit;
- 50 genisten voor de opbouw van de operatie.

In totaal gaat het om ongeveer 1100 militairen. Bezien wordt nog of andere landen op bepaalde terreinen een ondersteunende bijdrage kunnen leveren. Gezien de soms snel veranderende omstandigheden kan het nodig zijn gedurende de missie de organisatie aan te passen.

Duur van deelneming
De duur van de operatie wordt vooralsnog op twaalf maanden gesteld. De Nederlandse deelneming geldt voor een periode van zes maanden. Verlenging, opnieuw voor een periode van zes maanden, vergt een apart besluit van de Ministerraad en hernieuwde consultaties met de Kamer. De samenstelling en de omvang van de Nederlandse bijdrage kunnen op dat moment, al naar gelang de behoefte, worden herzien.

Financiën
De raming van de additionele uitgaven voor Nederland op grond van de in deze brief omschreven eenheden kan op dit moment nog slechts een algemeen en voorlopig karakter hebben. Dit hangt voor een belangrijk deel samen met de verdere uitwerking van de logistieke aspecten en hiermee samenhangende financiële gevolgen.

De voorlopige raming berust op een aantal aannames, zoals een uitzendduur van zes maanden van ongeveer 1100 militairen, strategische verplaatsing van personeel door de lucht en transport van materieel over zee. Beide vormen van transport worden commercieel ingekocht op een rustige markt. Huisvesting geschiedt op "low comfort basis" buiten de bestaande infrastructuur op verscheidene locaties. Hierbij wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van bestaande defensiemiddelen. Voor logistieke ondersteuning wordt zoveel mogelijk gebruikgemaakt van defensiemiddelen en waar mogelijk teruggevallen op capaciteit van de Britse Divisie. Financiële middelen voor CIMIC-activiteiten zijn niet in deze begroting opgenomen. Pas na een inventarisatie van de behoeften op CIMIC-gebied worden de financiële gevolgen duidelijk. Rekening houdend met deze uitgangspunten worden de totale kosten geraamd op ongeveer 65 miljoen euro.

De additionele uitgaven zullen ten laste komen van het artikel vredesoperaties van de HGIS-begroting. Waarschijnlijk zal tweederde van deze additionele uitgaven in 2003 tot realisatie komen en éénderde in 2004. Omdat er in 2003 niet voldoende middelen beschikbaar zijn op de post ‘additionele kosten vredesoperaties’ zullen deze binnen de HGIS worden vrijgemaakt om deze post op te hogen.

De minister van Buitenlandse Zaken

Mr J.G. de Hoop Scheffer

De minister van Defensie

H.G.J. Kamp